Kohti strategista osallistamista: havaintoja Lahden yleiskaavoituksesta

Lahden kaupunki on lähestynyt yleiskaavoitusta ja kuntalaisten osallistamista Suomessa ainutlaatuisella tavalla. Kaupunki on kääntänyt perinteisesti raskaaksi mielletyn lakisääteisen prosessin resurssiksi, jossa kuntalaisosallistaminen on osa kunnan strategiaa ja kuntalaiset ovat aktiivinen osa kunnan kehittämistä. 

Osallistaminen on tällä hetkellä trendikästä ja sen hyödyistä puhutaan paljon monilla foorumeilla. Yhteistyön, osallistamisen ja yhteisluonnin tunnettuja etuja ovat muun muassa sitouttaminen, innovaatiot ja yleinen hyväksyntä tehtyjä päätöksiä tai saavutettuja tuloksia kohtaan (Ansell & Gash, 2008; Berkes 2009; Hotte et al. 2019; Leino, 2019). Tämä on johtanut ajattelumalliin, jossa yhteistyö ja osallistaminen nähdään nykyään lähes normina, arvontuottajana tai jopa kilpailuetuna, ja näitä ominaisuuksia pyritään lisäämään usein prosesseihin tai hankkeisiin tunnettujen, tai joskus oletettujen, hyötyjen toivossa.

Yhteistyön ja osallistamisen kääntöpuolet eivät ole kuitenkaan yhtä laajasti mukana keskustelussa tai edes tiedostettuja. Pieleen menneen tai vajavaisen yhteistyön ja osallistamisen vaarana voi olla esimerkiksi kokemus näennäisyydestä, epäluottamus ja jopa halveksunta, konfliktit sekä tulevaisuuden yhteistyökuvioiden vaarantaminen. Aina yhteistyö tai osallistaminen ei ole edes tarkoituksenmukaista (Irvin & Stansbury, 2004; Gaventa & Barrett, 2012).

Osallistamisen ja yhteistyön valmistelu on olennaista aloittaa miettimällä yhteistyön ja tekemisen todellinen tarkoitus ja päämäärä eli millaista osallistamista ja yhteistyötä lähdetään rakentamaan ja miksi (Bryson et al. 2013; Reed et al. 2018).

Yleiskaavoitusta ohjaavat useat lait ja lainsäädäntö asettaa raamit osallistamiselle. Esimerkiksi  Maankäyttö- ja rakennuslaki velvoittaa kuntia osallistamaan ja kuulemaan niitä henkilöitä ja ryhmiä, joihin suunnitteilla oleva kaavoitus vaikuttaa. Tällä tavoin pyritään varmistamaan, että yleiskaavoitusta tehdään ajantasaisen tiedon perusteella, ja että suunnitelmat palvelevat kuntaa ja sen kuntalaisia parhaalla mahdollisella tavalla. On kuitenkin merkittävää, että laissa ei ole määritetty, kuinka sidosryhmiä tulisi osallistaa ja kuulla. Tällöin tilaa jää tulkinnanvaraisuudelle niin suunnittelussa kuin toteutuksessakin.

Lahden osallistava malli sitoo kaupunkilaiset osaksi kaupungin strategista kehittämistä

Lahti on valjastanut lainsäädännön asettamat raamit osallistamisesta hyötykäyttöön ja näkee kuntalaiset resurssina kehittämistyössä. Rasitteenakin koetun prosessin kääntäminen strategiseksi työkaluksi ja kuntalaisten määrittäminen avainasemaan kehittämistyössä tekee Lahdesta edelläkävijän Suomessa niin kuntakaavoittamisessa kuin strategisessa johtamisessa.  (Mäntysalo et al. 2019; Tuomisaari 2019) Lahden yleiskaavoitus noudattaa Suomessa erityislaatuista jatkuvan yleiskaavoituksen mallia. Malli perustuu jatkuvaan neljän vuoden sykliin, jossa kartoitetaan, ideoidaan, tehdään päätös ja arvioidaan tapahtunutta. Sykli on sidottu nelivuotiseen valtuustokauteen, jotta yleiskaavoituksen päätöksenteko olisi mahdollisimman ajankohtaista ja tehokasta.

Tutkimushankkeessamme tarkastelimme vuonna 2017–2020 tapahtuvaa yleiskaavatyötä, joka kulkee nimellä Lahden suunta. Lahden suunta pitää sisällään yleiskaavoituksen lisäksi myös kestävän kaupunkiliikkumisen ohjelman, ympäristöohjelman ja palveluohjelman. Lahden suunta osallisti eri sidosryhmiä erityisen laajasti, esimerkiksi käyttämällä karttakysely-työkalua ideointivaiheessa keräämään kuntalaisten mielipiteitä ja kutsumalla kolmannen sektorin edustajia vaikutustenarviointiin päätöksentekovaiheessa. Lahden suunnasta kerättiin vuosina 2019–2020 empiirinen aineisto, joka koostui kahden vaikutuksenarviointiseminaarin havainnointidatasta,

seitsemän yleiskaavoitusprosessiin osallistuneen henkilön haastatteludatasta sekä kolmannen sektorin toimijoille suunnatusta kyselytutkimuksesta. Lisäksi tutkimuksessa tarkasteltiin Lahden kaupungin keräämää aineistoa: kommentteja yleiskaavoitusluonnoksesta, Lahden kaupungin vastauksia, sekä suunnitteluvaiheessa kuntalaisilta kerättyä palautetta karttakyselyn yhteydessä.

Tahtotilaa arvostetaan, toteutuksessa on kehitettävää

Tutkimuksemme tavoitteena oli selvittää, miten Lahden osallistava lähestymistapa yleiskaavoitukseen toteutui käytännössä. Tarkastelussa kävi ilmi, että sidosryhmien mielestä osallistaminen ja osallistuminen kunnan kehittämiseen on tärkeää ja tilaisuuksia osallistua päätöksentekoon on ollut. Kunnan tarjoamat mahdollisuudet osallistua koettiin näin ollen positiivisina. Tämän voidaan nähdä kertovan siitä, että osallistuminen ja yhteistyö koetaan arvokkaaksi, ja kaupungin tahtotilaa osallistamiseen arvostetaan.

Tarkastelu toi ilmi myös kehityskohtia osallistamisen toteuttamisen tavoissa.  Erityisesti tiedon epätasa-arvoinen kerääminen ja jakaminen, ja näin ollen epätasa-arvoinen osallistaminen synnyttivät kokemuksia epäoikeudenmukaisuudesta ja näennäisyydestä. Esimerkiksi kolmannen sektorin edustajien mielestä erilaiset tapahtumat ovat hyvä tapa päästä osallistumaan päätöksentekoon, mutta he kokivat, että tapahtumista ja vaikuttamiskeinoista ei kuitenkaan viestitty tarpeeksi, jotta he olisivat tienneet osallistua järjestettyihin tilaisuuksiin ja vaikuttamiseen. Myös kuntalaiset kokivat Lahden suunnan järjestämät karttakyselyt ostoskeskuksissa hyödyllisiksi, mutta toivat esille vajavaisen tiedotuksen tilaisuuksista sekä mainitsivat vain osan kuntalaisista pääsevän osallistumaan päiväsaikaan pidettäviin tapahtumiin.  Tämä asettaa kuntalaiset eriarvoiseen asemaan ja tekee osallistujajoukosta määrätyllä tavalla painottuneen. Vaikutustenarviointi sai kritiikkiä yksityisen sektorin jättämisestä arvioinnin ulkopuolelle sekä vaillinaisesta viestinnästä. Kaiken kaikkiaan eri sidosryhmät toivat esille jonkinasteisen epätietoisuuden prosessin etenemisestä sekä tiedonkeruun tarkoituksesta.

Lahden tapaustutkimus osoittaa, miten osallistaminen on mahdollista nostaa strategisesti tärkeäksi teemaksi ja miten tämä luo onnistuneen perustan sille, että osallistuminen koetaan tärkeäksi myös kuntalaisten keskuudessa. Toisaalta osallistamisen käytännön toteutus ei ole helppoa, vaan se vaatii yksityiskohtaista johtamista ja konseptointia: miksi ja miten osallistamista prosessin eri vaiheissa tehdään?

Huolellinen valmistelu ja selkeät tavoitteet luovat pohjan onnistuneelle osallistumiselle. Riittävä, oikea-aikainen ja tasa-arvoinen viestintä ja tiedon jakaminen prosessin eri vaiheissa tukevat ja sitouttavat osallistujia. Toinen tärkeä sitouttava tekijä on yhteisten päämäärien, sääntöjen ja pelisääntöjen sopiminen aidosti yhdessä eri osallistujien kesken huomioiden prosessin tavoitteet. Tärkeää on myös yhdessä prosessin edetessä pohtia, miten prosessi on toiminut ja muokata sitä kokemuksien ja oppien perusteella. Lahden tapauksessa tavoitteet ja tahtotila sidosryhmäosallistamiseen ovat poikkeuksellisia Suomessa. Jatkokehittämällä käytännön prosesseja osallistamisesta on mahdollista tehdä vielä toimivampi ja onnistuneesti integroitu osa yleiskaavoitusprosessia.

Osallistamista, yhteistyötä ja yhteisluomista ei ole perusteltua nähdä oikotienä onneen, vaan vakavasti otettavana tietoisena strategiana haluttujen lopputulosten saavuttamiseksi. Tämä vaatii perehtymistä ja sitoutumista sekä mahdollisesti prosessien muuttamista uuden strategian mukaiseksi, koska muutoin lopputulema saattaa olla toivotusta päinvastainen.

Jenni Pansio, Annamaija Paunu & Jonna Käpylä

Jenni Pansio toteutti hallintotieteiden pro gradu -tutkielmansa To be or not to be: Collaborative Governance and The Case of Continuous Master Planning CORE-hankkeelle keväällä 2020. 

Annamaija Paunu ja Jonna Käpylä työskentelevät tutkijoina Tampereen yliopistolla CORE-hankkeen arvonluontia käsittelevässä työpaketissa. 

Lähteet

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4): 543–571.

Berkes, F. (2009). Evolution of co-management: Role of knowledge generation, bridging organizations and social learning.  Journal of Environmental Management 90: 1692–1702.

Bryson, J., Quick, K., Slotterback, C. & Crosby, B. (2013). Designing Public Participation Processes. Public Administration Review, 73(1): 23–34.

Gaventa, J. & Barrett, G. (2012). Mapping the Outcomes of Citizen Engagement. World Development, 40(12): 2399–2410.

Hotte, N., S. Kozak, R. & Wyatt, S. (2019). How institutions shape trust during collective action: A case study of forest governance on Haida Gwaii. Forest Policy and Economics 10: 1—11.

Irvin, R. A., & Stansbury, J. (2004). Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? Public Administration Review, 64(1): 55–65.

Leino, J. (2019). Yhteishallinnan mahdollisuuksista Suomessa. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2019, 346—379.

Mäntysalo, R., Tuomisaari, J., Granqvist, K. & Kanninen, V. (2019). The Strategic Incrementalism of Lahti Master Planning: Three Lessons. Planning Theory and Practice, 20(4): 555–572.

Reed, M., Vella, S., Challies, E., de Vente, J., Frewer, L., Hohenwallner‐Ries, D., Huber, T., Neumann, R., Oughton, E., Sidoli del Ceno, J., van Delden, H. (2018). A Theory of Participation: What Makes Stakeholder and Public Engagement in Environmental Management Work? Restoration Ecology, 26(S1), S7-S17.

Tuomisaari, J. (2019). Epävarmuuden edessä: kuntien strateginen kaavoitus joustavana käytäntönä. Väitöskirja. Tampereen yliopisto.