Ohuesta osallistumisesta yhteiseen ongelmanratkaisuun

Nykyisten ja tulevien sukupolvien haasteena on rakentaa toimivia ratkaisuja mutkikkaisiin ympäristöongelmiin. Ratkaisut eivät synny kenenkään mahtikäskyllä. Ne edellyttävät ristiriitaisten intressien yhteensovittamista, organisaatioiden monenvälistä yhteistyötä, laajan tietopohjan rakentamista sekä innovatiivisia ratkaisuja, jotka ovat myös toteutuskelpoisia.

Voimme kysyä, miten hyvin käytössä olevat suunnittelun ja päätöksenteon menetelmät vastaavat näihin haasteisiin. Ovatko lainsäädäntö ja vastuulliset organisaatiot haasteiden tasalla?

Nykyinen lainsäädäntö tarjoaa puitteet kansalaisten ja sidosryhmätahojen muodolliselle osallistumiselle, mutta se edellyttää hyvin rajallisesti vuorovaikutteisten menetelmien käyttöä. Laeissa säädetyt osallistamisen muodot perustuvat pääasiallisesti eri osapuolten kirjalliseen kuulemiseen sekä tiedonsaanti-, vireillepano- ja muutoksenhakuoikeuksiin. Hallinto-oikeudet ovat kiinnostuneita suunnitelmien ja päätösten laillisuudesta, eivät niiden innovatiivisuudesta.

Lakien vähimmäistasojen mukaisina osallistumisjärjestelmät ovat luovan ongelmanratkaisun näkökulmasta auttamattoman kömpelöitä.

Kuulemiset jäävät helposti kommenttien kirjaamisiksi ilman aitoa pyrkimystä parhaiden ideoiden kehittelyyn ja ongelmien yhteiseen ratkaisemiseen. Samalla niissä rakennetaan yhä uudelleen jakoa asiantuntijoiden ja maallikoiden välillä.

Ei olekaan ihme, että osaavat ja aktiiviset kansalaiset turhautuvat. He ovat myös yhä valmiimpia haastamaan virallisten asiantuntijoiden suunnitelmat, tietopohjan ja osaamisen – ja tarjoavat tilalle omia analyysejaan ja suunnitelmiaan.

Osallistumisen ongelmat eivät kuitenkaan ratkea lainsäädäntöä muuttamalla. Aiemmat kokemukset osoittavat,  että osallistumisen ongelmat eivät johdu suoraan lainsäädännöstä, vaan ne kumpuavat pikemminkin suunnitteluorganisaatioiden kulttuurista ja käytännöistä. Tämä havainto on tehty muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain arvioinnissa, ja vastaavanlaisia haasteita on todettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä sekä luonnonvarojen käytön suunnitteluprosesseissa. Eri suunnitteluorganisaatioiden, kuntien ja ministeriöiden prosessien avoimuus ja osallistavuus voivat erota toisistaan huomattavasti.  

Näyttääkin siltä, että ympäristösuunnittelun ja -päätöksenteon vastuulliset organisaatiot sekä suunnitelmien ja ohjelmien toteutuksesta vastaavat viranhaltijat tarvitsevat uudenlaisia vuorovaikutuksen, horisontaalisen yhteistyön ja konfliktien hallinnan taitoja. Uusia välineitä ja taitoja tarvitaan sekä yksilö- että organisaatiotasolla ja organisaatioiden välisessä yhteistoiminnassa.

Alan tutkimuksessa onkin tunnistettu uudenlainen, ”yhteistoimintakykyinen viranhaltija” (collaborative public manager), joka osaa toimia sekä omassa organisaatiossaan että horisontaalisissa verkostoissa yhdessä muiden hallinnonalojen ja sidosryhmien toimijoiden kanssa. Tällaisia osaajia tarvitaan kipeästi Suomessa.

Strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittama CORE-hanke (”Yhteistoiminnallisia ratkaisuja sirpaloituvien yhteiskuntien ongelmiin – käänne yhteishallintaan ympäristöpäätöksenteossa”) tutkii ja kehittää parempia prosesseja ympäristöpäätöksenteon haasteisiin.

Näemme tarpeen täydentää ja laajentaa kuulemiseen perustuvaa ohutta osallisuuden kulttuuria yhteisen ongelmanratkaisun menetelmillä. Näemme myös selvän tilauksen uudenlaisille prosesseille, jotka tuovat aktiiviset kansalaiset, vastuulliset yritykset ja yhteistoimintakykyisen hallinnon rakentamaan ratkaisuja yhteisiin ongelmiin.

Hankkeemme tukeutuu yhteistoiminnallisen hallinnan (collaborative governance) lähestymistapaan eli verkostomaiseen yhteistyöhön julkishallinnon organisaatioiden, yritysten, sidosryhmätahojen ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välillä. Kyse on ratkaisuhakuisesta yhteistyöstä, johon eri toimijatahot kutsutaan mukaan etsimään  yhteisiä ratkaisuja ja kantamaan vastuuta myös  niiden käytännön toteutuksesta. Prosessit ovat pitkäjänteisiä, niissä tavoitellaan yhteisymmärrystä, ja ne tukevat osapuolten oppimista ja parhaan tiedon hyödyntämistä.

Emme kuvittele, että yhteistoiminnalliset menetelmät ratkaisevat  kaikki ympäristö- ja luonnonvarakiistat. Uskomme kuitenkin, että uusien menetelmien tutkiminen ja käytännön kokeilut avaavat polkuja vaikuttavien, viisaiden, reilujen ja luovien ratkaisujen löytämiseksi kimurantteihin ympäristöpäätöksenteon ongelmiin. 

Lasse Peltonen, Ismo Pölönen ja Heli Saarikoski

Lähteet

Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013. Suomen ympäristö 1/2014, Rakennettu ympäristö, s. 246. Ympäristöministeriö.

Bodin, Ö. (2017). Collaborative environmental governance: Achieving collective action in social-ecological systems. Science, 357(6352). doi:10.1126/science.aan1114

Kangasoja, J. (2017) Retooling Planning. Towards trading zone capabilities. Aalto University Doctoral dissertations 229/2017.

O’Leary, R. & Bingham, L. (eds) (2009). The Collaborative Public Manager: New Ideas for the Twenty-First Century. Georgetown University Press.

Pölönen, I., Hokkanen P., & Jalava (2011). The Effectiveness of the Finnish EIA system – What works, what doesn’t, and what could be improved?  Environmental Impact Assessment Review 31(2): 120-128.

Saarikoski, H.,  Åkerman, M. & Primmer, E. (2011). The Potential of Governance in Forest Policy: Institutional Capacity in Preparing Regional Forest Programmes in Finland. Soc and Nat Resources 25(7): 667-682.